VEREADOR – INVIOLABILIDADE E RESPONSABILIDADES

O Alcance da Inviolabilidade

Diz o art. 29, VIII, da Constituição Federal (renumerado pela Emenda Constitucional nº 1, de 31 de março de 1992), que o Vereador é inviolável por suas opiniões, palavras e votos, desde que exercidos durante o exercício de seu mandato e dentro da circunscrição do seu Município. Sendo assim, poderíamos dizer, de início, que o Vereador não goza de inviolabilidade quando: 

I – cometer crime de opinião (calúnia, injúria ou difamação), quando a ação foi praticada fora do exercício do seu mandato; 

II – cometer crime de opinião (calúnia, injúria ou difamação), quando a ação foi praticada fora da circunscrição do seu Município; 

III – cometer qualquer outro crime comum em qualquer circunstância, dentro ou fora do seu Município. 

A inviolabilidade "significa que o beneficiado fica isento da incidência de norma penal definidora de crime" (José Afonso da Silva). Entretanto, a inviolabilidade não serve como amparo imunitório irrestrito, oferecendo apenas proteção ao Vereador por suas opiniões, palavras e votos, e não por suas ações delituosas ou, então, impróprias ao comportamento de absoluta correção que deveriam ser observadas. 

A respeito, diz José Afonso da Silva: "Vale dizer que, dentro da circunscrição do Município, o Vereador não comete crime de opinião. E é claro, se não o comete, não poderá ser processado por aquelas ações. Contudo, não se previu a imunidade processual dos Vereadores em relação a outras infrações penais. Logo, se cometer qualquer crime, ficará sujeito ao respectivo processo, independentemente de autorização de sua Câmara". 

Importante, como se vê, é a definição do local da ação praticada pelo edil. Sobre o assunto, escreveu José Nilo de Castro: “a imunidade material (inviolabilidade) atém-se às infrações penais decorrentes de atos do Vereador exclusivamente no desempenho de suas funções, não ultrapassando os crimes de difamação, calúnia e injúria, acaso cometidos quando da apreciação de assuntos pertinentes à sua atuação funcional, na Câmara, nas Comissões e no território do Município. Protege os debates no Parlamento. O exercer ato parlamentar implica inviolabilidade. O crime tem a ver, diretamente, com o legítimo direito que tem o Vereador de externar-se sobre assuntos municipais.” 

O municipalista acrescenta, ainda: “Não somente a questão pertinente ao exercício do mandato stricto sensu, mas todas as questões (lato sensu) levadas ao plenário da Câmara Municipal, como acusações a autoridades outras que não as municipais, incentivo (na moda hoje) à prática de atos delituosos e incentivo à invasão de terras, ao não-pagamento de tributos, estão acobertados pelo instituto, protegendo o Vereador, porque se protege a corporação. 

A inviolabilidade, portanto, repete-se, torna o Vereador irresponsável civil e penalmente por suas manifestações.” Foi neste teor, a decisão do Supremo Tribunal Federal: “O Vereador, atuando no âmbito da circunscrição territorial do Município a que está vinculado, não pode ser indiciado em inquérito policial e nem submetido a processo penal por atos que, qualificando-se como delitos contra a honra (calúnia, difamação e injúria), tenham sido praticados no exercício de qualquer das funções inerentes ao mandato parlamentar: função de representação, função de fiscalização e função de legislação.

 — A eventual instauração de persecutio criminis contra o Vereador, nas situações infracionais estritamente protegidas pela cláusula constitucional de inviolabilidade, qualifica-se como ato de injusta constrição ao status libertatis do legislador local, legitimando, em conseqüência, a extinção, por ordem judicial, do próprio procedimento penal persecutório.” (HC no 74.201-MG, 1ª Turma, Rel. Min. Celso de Mello, 12/11/1996). 

A norma constitucional nos leva, porém, a crer que a imunidade do Vereador está vinculada ao estrito exercício de suas funções, não podendo ser alegada como albergue aos atos ou ações praticados irresponsavelmente, com a nítida intenção de ferir a honra de alguém, sem apresentar qualquer prova a fundamentar a acusação.

 Fácil notar que a imunidade tem por objetivo conceder ampla liberdade aos representantes do Legislativo, buscando, assim, preservar a sua independência perante os demais poderes. 

Mas o uso do escudo de proteção constitucional não serve aos desvios morais e criminais praticados por vereadores, mesmo quando no exercício de suas funções, pois tais atos acabam por afrontar o decoro e a dignidade da Câmara.

Há, portanto, uma linha sutil a separar o que ampara o Vereador na Constituição Federal e os atos não albergados na imunidade. Seriam, assim, motivos que poderiam ocasionar a abertura de processo penal, além da cassação do mandato do Vereador:

 I – Utilizar-se do mandato para a prática de atos de corrupção ou de improbidade administrativa; 

II – Proceder de modo incompatível com a dignidade da Câmara; 

IIII – Faltar com o decoro na sua conduta pública.

O decoro parlamentar 

No tocante à falta de decoro, a maior dificuldade é entender exatamente o que significa "falta de decoro". Segundo os dicionários, a palavra decoro significa decência, honra, pudor, mas a expressão é usada atualmente em vários sentidos e interpretações. Vejam, abaixo, uma notícia extraída do portal do Ministério Público do Estado do Mato Grosso do Sul: 

"A Câmara Municipal de Coronel Sapucaia, em sessão realizada na última quinta-feira, dia 12, julgou procedente a representação ofertada pela Promotoria de Justiça do Patrimônio Público de Amambaí em desfavor da Vereadora (...), decretando-lhe a cassação do mandato". "A representação foi interposta em maio do presente ano, em razão da constatação de quebra de decoro parlamentar (grifo nosso), pelo fato de a Vereadora ter assumido perante o Promotor de Justiça que realmente mentiu para a autoridade Policial de Coronel Sapucaia/MS, para acobertar depoimento prestado pelo Tesoureiro da Prefeitura Municipal, em inquérito policial que apura uso irregular de veículo público" (na Internet, dia 15/10/2005). 

Verifica-se que, neste caso, o fato de mentir à autoridade policial caracterizou quebra de decoro, provocando a cassação do mandato da Vereadora. 

Este fato em si serve para medir a dificuldade que existe entre o que realmente acoberta a imunidade (crimes de opinião) e até onde vai o conceito de decoro parlamentar. Afinal, em qualquer crime contra a honra há uma mentira, uma falsidade praticada por quem o cometeu. 

Diz Tito Costa: "Igualmente, o decoro não tem conceituação legal, constituindo-se numa expressão de sentido vago e mais ou menos indeterminado, apreciável em cada caso e segundo a sensibilidade de cada um". Chega-se, portanto, a determinadas situações em que, por exemplo, a calúnia praticada por um Vereador no exercício de sua função, seria um crime, porém, sem réu, graças à imunidade, mas poderia ser também um ato grave de quebra de decoro parlamentar, se previsto no regimento interno.